Prejudiciële vragen over de Dienstenrichtlijn1 maart 2018

Is het toegestaan om voorschriften in een bestemmingsplan op te nemen die de vestiging van niet-volumineuze detailhandel in gebieden buiten het stadscentrum verbieden, of staat de Europese Dienstenrichtlijn hieraan in de weg? Voor deze vraag zag de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) zich gesteld in de procedure tussen Visser Vastgoed Beleggingen BV (hierna: Visser) en de gemeenteraad van Appingedam (hierna: de raad).

Wat was er aan de hand?

In voornoemde procedure ging het om het vastgestelde bestemmingsplan 'Stad Appingedam' (hierna: bestemmingsplan). In dit bestemmingsplan is een zogenaamd Woonplein opgenomen dat is gelegen buiten het winkelgebied van het stadscentrum. Het Woonplein is bestemd voor volumineuze detailhandel, waaronder meubelen, keukens en bouwmaterialen.

Visser is eigenaresse van een aantal panden aan het Woonplein. Zij wil de bovenverdieping van een van deze panden verhuren aan een discount kleding- en schoenenwinkel. De regels van het bestemmingsplan staan echter aan dit verhuurplan in de weg. Om het van oudsher gevestigde winkelgebied in het centrum van Appingedam aantrekkelijk te houden, dient niet-volumineuze detailhandel - waaronder een kleding- en schoenenwinkel - zich volgens de raad te vestigen in het stadscentrum en niet op het Woonplein.

Visser heeft in de procedure bij de Afdeling aangevoerd dat het niet toestaan van detailhandel in kleding en schoenen op het Woonplein in strijd is met de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling heeft naar aanleiding hiervan prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU) over het toepassingsbereik en het toetsingskader van de Dienstenrichtlijn (voor de liefhebber: ECLI:NL:RVS:2016:75).

Prejudiciële beslissing HvJ EU

Het HvJ EU heeft in het arrest van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44) allereerst vastgesteld dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op detailhandelsactiviteiten met betrekking tot (onder meer) kleding en schoenen. De bestemmingsplanvoorschriften die de uitoefening van detailhandelsactiviteiten beperken, moeten echter niet worden getoetst aan artikel 9 en 10, zoals door Visser aangevoerd, maar aan artikel 15 van de Dienstenrichtlijn.

Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn moet volgens het HvJ EU zo worden uitgelegd dat de vestiging van niet-volumineuze detailhandel in beginsel territoriaal mag worden beperkt, mits deze beperking niet-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig is. Het is aan de nationale rechter om te beoordelen of de betreffende voorschriften uit het bestemmingsplan aan deze criteria voldoen.

Met de invulling van het criterium 'noodzakelijk' helpt het HvJ EU de Afdeling wel vast een eindje op weg. Het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van structurele leegstand in binnenstedelijk gebied, zoals door de raad aangevoerd ter onderbouwing van de vestigingsbeperking, kan volgens het HvJ EU een dwingende reden van algemeen belang vormen die een beperking in de vestigingsmogelijkheden voor niet-volumineuze detailhandel rechtvaardigt.

Conclusie

Met de beslissing van het HvJ EU is duidelijk geworden dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op detailhandelsactiviteiten. Dat betekent dat de bepalingen in het bestemmingsplan die de vestiging en uitoefening van detailhandelsactiviteiten reguleren, in overeenstemming moeten zijn met de Dienstenrichtlijn. De vestiging van niet-volumineuze detailhandel mag volgens de Dienstenrichtlijn geografisch worden beperkt, zolang deze beperking maar niet-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig is. In de praktijk zal de raad moeten motiveren dat aan deze criteria is voldaan. Het is vervolgens aan de Afdeling om te beoordelen of de raad hierin voldoende is geslaagd.

Twijfelt u of de planregels van een bestemmingsplan in overeenstemming zijn met de Dienstenrichtlijn of heeft u andere vragen over dit onderwerp? Neem dan vrijblijvend contact met ons op.

Deel deze pagina:

Contactpersoon